|
Que faire pour combattre le changement climatique? Quels sont les domaines prioritaires dans lesquels il est urgent d’agir ?
Voir ci-dessous les questions et réponses en anglais du débat sur Internet qui a eu lieu jusqu'à le jeudi 27 mars 2008. Lorents Lorentsen, Helen Mountford et Jan Corfee-Morlot, économistes de la Direction de l’environnement, ont répondu aux questions.
Q. Quelles sont aujourd’hui les premières priorités de la politique de l’environnement pour s’attaquer au changement climatique ?
K. Manhas, Université de Colombie-Britannique, Canada
R. Les priorités sont les suivantes : i) prendre sans délai des mesures d’atténuation pour stabiliser les concentrations atmosphériques de gaz à effet de serre (GES) à des niveaux peu élevés, ii) assurer une large participation aux efforts de tous les principaux pays émetteurs dans les prochaines décennies, iii) privilégier les instruments économiques au niveau international et national pour faire en sorte que les coûts d’atténuation restent bas, et iv) imaginer des mécanismes permettant un partage international équitable des coûts d’atténuation.
Q. En dehors des solutions fondées sur le marché qui ont été évoquées, quelles sont les mesures non économiques les plus efficaces pour faire baisser les émissions de carbone ?
K. Manhas, Université de Colombie-Britannique, Canada
R. Les Perspectives de l’environnement de l’OCDE le montrent : il est important d’accorder une large place aux instruments de marché pour faire en sorte que les coûts d’intervention restent bas, mais ces instruments doivent être complétés par des mesures non économiques. A titre d’exemple, des règlements et des normes sont nécessaires pour faire progresser l’efficacité énergétique des bâtiments. Les taxes sur l’énergie ou le carbone ne suffisent pas forcément à inciter les propriétaires immobiliers à investir dans la modernisation des biens qu’ils louent pour améliorer leur efficacité énergétique – ou à investir dans des bâtiments écologiques – si ce sont les locataires qui supportent le coût des factures d’énergie. Des normes et règlements de construction sont nécessaires. Les instruments d’information comme les étiquettes énergie apposées sur les appareils sont un autre outil important, qui permet aux consommateurs de se déterminer en connaissance de cause.
Q. Au Canada, la province de Colombie-Britannique a récemment instauré une taxe carbone. Comment situez-vous celle-ci par rapport au système d’échange de quotas d’émission en vigueur dans l’UE ? Pouvez-vous comparer les avantages et les inconvénients des écotaxes/taxes carbone et des systèmes de plafonnement et d’échange des droits d’émission, et existe-il d’autres mécanismes ou moyens efficaces pour limiter les émissions de carbone ?
K. Manhas, Université de Colombie-Britannique, Canada
R. Les écotaxes ou les taxes carbone affectent un prix aux émissions : de ce fait, elles découragent les activités qui en produisent et encouragent l’investissement dans les techniques de production propres et les modes de consommation peu polluants. Elles envoient un signal économique directement aux producteurs et aux consommateurs. Sauf défaillances du marché (information insuffisante sur le coût des solutions de remplacement, ou entretien des immeubles par les propriétaires alors que les factures d’électricité et de chauffage sont à la charge des locataires), les écotaxes favorisent des changements de comportement qui ont pour effet de limiter les émissions au moindre coût.
L’inconvénient des taxes en tant qu’instruments au service de la politique de l’environnement tient au fait que l’ampleur de la baisse des émissions obtenue est incertaine (car nous ignorons dans quelle mesure exactement la société réagira à un changement de prix donné et quels seront exactement les coûts des solutions d’atténuation à un moment donné). Par conséquent, si une taxe est mise en place pour atteindre un objectif d’émission donné, il est nécessaire de procéder de façon empirique et de l’ajuster régulièrement.
L’échange de droits d’émission constitue un autre type d’instrument économique qui permet de réduire les émissions au moindre coût. Il est plus complexe que les taxes en ce sens qu’il faut au préalable fixer des objectifs chiffrés et décider de l’allocation des permis d’émission aux participants. Cependant, une fois le système en place, il permet normalement d’atteindre un objectif donné pour un coût équivalent à celui d’une taxe, mais avec en plus des certitudes quant à l’ampleur des réductions d’émissions qui seront obtenues (même si le prix de ces réductions demeure incertain). Un système d’échange est plus compliqué sur le plan institutionnel, mais il offre un moyen de redistribuer les coûts d’atténuation, par exemple en imposant des obligations de réduction plus ou moins sévères selon les participants.
Les deux instruments requièrent de solides dispositifs de surveillance et de notification des émissions permettant de suivre les résultats obtenus par l’ensemble des pollueurs visés. L’un et l’autre doivent bénéficier d’une conception et être adossés à des institutions qui assurent leur application effective et sanctionnent les mauvais comportements, c’est-à-dire le non-paiement de la taxe ou le dépassement des plafonds d’émission.
Q. Aujourd’hui, les objectifs du Protocole de Kyoto sont-ils encore réalisables ou d’actualité ?
K. Manhas, Université de Colombie-Britannique, Canada
R. Le Protocole de Kyoto représente une première étape importante dans la mise en place d’un cadre international de collaboration face au changement climatique. La plupart des pays de l’OCDE s’attachent activement à le mettre en œuvre. En cas de non-respect, des règles ont été convenues au niveau international pour « sanctionner » les parties concernées. Leur application n’a pas encore été expérimentée car la période d’engagement du Protocole court jusqu’en 2012.
Q. A votre avis, que pourraient faire les gouvernements
(a) en matière de réforme des cadres juridiques de l’entreprise (pour faire apparaître ses externalités environnementales dans sa comptabilité et/ou les rapports qu’elle établit), ou
(b) en termes de renforcement/modification des cadres réglementaires, pour assurer un meilleur équilibre entre atténuation des activités/externalités préjudiciables à l’environnement et maximisation des profits des entreprises ?
K. Manhas, Université de Colombie-Britannique, Canada
R. Les analyses développées dans les Perspectives de l’environnement plaident fortement en faveur du recours à des instruments économiques (taxes de pollution ou taxes carbone, réformes fiscales écologiques, échanges de droits d’émission, etc.) pour internaliser les atteintes à l’environnement qui ne sont pas prises en compte par le marché. De cette façon, les dommages infligés à l’environnement ont un coût pour les entreprises et autres décideurs, la pollution n’est plus invisible mais devient payante. Les instruments de marché créent une situation où les entreprises ont tout intérêt, si elles souhaitent réduire leurs coûts, à agir au quotidien pour restreindre leurs activités polluantes. Ils sont généralement le moyen le plus efficace par rapport à son coût dont disposent les pouvoirs publics pour favoriser tout à la fois de bons résultats environnementaux et la croissance et le développement économiques.
En général, les gouvernements doivent recourir à une panoplie de mesures, dans laquelle les instruments économiques jouent un rôle important et sont complétés par d’autres dispositions comme des règlements ciblés et des aides publiques à la recherche-développement dans les domaines essentiels. Par exemple, on sait que la tarification de la pollution ne sera pas suffisante dans certains domaines comme les transports, l’éclairage ou le bâtiment, où la panoplie de mesures adoptées devra aussi, à notre sens, comprendre des dispositions réglementaires pour corriger les défaillances du marché.
Q. Travaillez-vous sur d’autres modèles de recherche qui pourraient servir de plan de secours au cas où le plan actuel s’avérerait problématique à court terme ? La récente demande du Président Sarkozy à deux économistes de renom d’élaborer un rapport sur des indicateurs de richesse autres que la mesure existante du PIB entrerait-elle dans ce cadre ?
France
R. A l’OCDE, nous ne nous contentons pas de recueillir des données et de produire des indicateurs axés sur les mesures classiques de la croissance économique comme le PIB. Nous mesurons aussi les progrès de nos pays membres dans les domaines environnemental et social, ce qui est essentiel à une compréhension plus globale du bien-être humain et pour évaluer l’efficacité des politiques publiques. De concert avec d’autres organisations telles que l’ONU, nous travaillons également à la mise au point de méthodes de comptabilité environnementale pour compléter la comptabilité économique.
L’OCDE mène un projet mondial sur la mesure du progrès des sociétés, car elle est consciente du fait que mesurer concrètement le progrès, la richesse et le bien-être exige des indicateurs qui soient aussi clairs et attrayants, mais plus universels que le PIB – des indicateurs qui tiennent compte des aspects sociaux et environnementaux. Pour plus d’informations, voir le site du Forum mondial de l’OCDE et le site
http://www.beyond-gdp.eu/index.html.
Q. L’accroissement démographique mondial n’est-il pas la principale cause de perturbation de l’environnement et existe-t-il des politiques pour y faire face ?
Roland Clerc, Oise, France
R. Ce n’est pas l’accroissement démographique en soi. En revanche, les modes de consommation constituent aussi un important facteur de pression sur l’environnement. Aujourd’hui, les pays riches dans lesquels la population croît lentement affichent une consommation par habitant bien plus forte en moyenne que les pays en développement où elle croît plus vite. On s’attend à ce que les pressions exercées sur l’environnement par les ménages augmentent sensiblement d’ici à 2030. La consommation d’aliments et d’énergie devrait suivre la progression des niveaux de revenu.
Comprendre l’accroissement démographique et la façon dont les populations consomment est important pour prévoir l’évolution des économies et des pressions environnementales. Dans les Perspectives de l’environnement, nous avons consacré un chapitre entier à la dynamique des populations et à la démographie et un autre aux modes de consommation et de production, afin de mieux cerner ces déterminants des projections économiques et environnementales. Cependant, il ne nous appartient pas d’étudier la question du rôle éventuel de mesures démographiques dans la lutte contre les problèmes d’environnement, car nous sortirions ce faisant largement du cadre de la politique de l’environnement.
Q. A votre avis, quel impact aura la hausse des prix de l’énergie et des aliments sur les efforts faits par les pays en développement (en particulier en Afrique) pour concilier action en faveur de l’environnement et croissance économique ?
Robert Bisset, PNUE
R. La protection de l’environnement doit aller de pair avec la croissance économique. L’inaction face aux problèmes d’environnement aurait des coûts et des conséquences sensibles sur le plan du bien-être humain et de l’économie – avec, par exemple, des problèmes de disponibilité d’eau potable ou des phénomènes climatiques plus violents ayant davantage de répercussions sur les établissements humains.
Cela étant, les pays de l’OCDE sont conscients qu’il leur incombe d’œuvrer au niveau international en concertation avec les autres pays, en particulier les pays en développement, afin d’assurer des avancées en matière d’environnement sans compromettre les efforts importants et légitimes déployés par ces pays pour améliorer leur économie. Si la hausse des prix de l’énergie, par exemple, peut contribuer à créer des incitations appropriées en faveur d’une utilisation rationnelle de l’énergie et d’une transition vers des options énergétiques moins émettrices de carbone, des financements et des partenariats internationaux seront nécessaires pour raccorder à l’électricité les quelque 1.6 milliard de personnes qui n’y ont pas accès d’après les estimations.
Q. Puisque la production de biocarburants est appelée à croître, pensez-vous qu’elle devrait être réglementée pour éviter qu’elle compromette la sécurité alimentaire et pour que les biocarburants restent aisément accessibles et bon marché, sachant que les prix du pétrole continueront également d’augmenter ?
Jaspreet Kindra, Nations Unies
R. L’impact de l’essor des biocarburants de première génération sur les prix des produits alimentaires a suscité des préoccupations dans un certain nombre de pays au cours de l’année écoulée. Parallèlement, certaines études récentes – y compris de l’OCDE – ont conduit à s’interroger sur les avantages des biocarburants, et notamment sur leur contribution à la réduction des émissions de gaz à effet de serre, ainsi que sur l’impact de leur production sur l’environnement. Au lieu de chercher à assurer par voie réglementaire la disponibilité des biocarburants actuels à bas prix, nous conseillerions aux gouvernements de privilégier l’aide aux biocarburants de deuxième génération, produits par exemple à partir de déchets agricoles, qui ne seront pas en concurrence avec les productions vivrières et devraient avoir moins d’effets négatifs sur l’environnement.
Les gouvernements pourraient aussi envisager l’élimination progressive ou la réforme des subventions en vigueur pour soutenir la production de biocarburants de première génération.
On se reportera avec intérêt à la « Synthèse » publiée tout récemment par l’OCDE sur les biocarburants : http://www.oecd.org/dataoecd/2/40/39743323.pdf
Q. Comment faire en sorte que les pays développés partagent des technologies comme celle des biocarburants de « deuxième génération » produits à partir de biomasse résiduelle, citée dans les Perspectives de l’environnement, avec les pays pauvres d’Afrique et d’Asie, qui subissent de plein fouet la hausse des prix des combustibles et des aliments ?
Jaspreet Kindra, Nations Unies
R. Il existe déjà un certain nombre de partenariats technologiques bilatéraux ou multilatéraux qui ont pour objectif de développer et de mettre en commun des technologies susceptibles de contribuer plus efficacement à la réduction des émissions. Il en faut assurément davantage.
A l’OCDE, nous examinons actuellement la question capitale des moyens permettant d’assurer le nécessaire transfert de technologies propres vers les pays en développement tout en protégeant les droits de propriété intellectuelle (afin de garantir la pérennité de l’incitation à innover pour les entreprises privées). Nous étudions aussi les barrières commerciales qui entravent le cas échéant le transfert de technologies respectueuses du climat, ainsi que les possibilités de les supprimer. Par ailleurs, cette façon traditionnelle d’envisager le besoin de transfert technologique sous l’angle Nord-Sud sera remise en question. A mesure que les pays qui connaissent une industrialisation rapide comme la Chine, l’Inde, le Brésil et l’Afrique du Sud collaborent avec les pays de l’OCDE en vue de susciter par leurs politiques nationales une limitation des émissions de carbone et la production d’énergie propre, ils deviennent eux-mêmes de plus en plus des moteurs de l’innovation et du développement technologique, ouvrant ainsi des perspectives de transfert technologique Sud-Sud et Sud-Nord.
Q. Comment s’assurer que les pays appliquent la bonne panoplie de mesures pour empêcher les émissions d’augmenter ? Pensez-vous qu’il devrait y avoir des sanctions ?
Jaspreet Kindra, Nations Unies
R. Dans les Perspectives de l’environnement, nous décrivons une série de mesures et d’approches qui pourraient composer une panoplie d’instruments efficace par rapport à son coût pour s’attaquer aux émissions de gaz à effet de serre. Pour que les coûts d’intervention restent peu élevés, nous estimons que cette panoplie devrait faire une large place aux approches fondées sur le jeu du marché, telles que les taxes carbone et les systèmes de plafonnement et d’échange. Ces approches sont déjà utilisées dans de nombreux pays de l’OCDE, mais elles devraient être développées et notamment étendues à davantage de pays et de secteurs. Toutefois, les mesures fondées sur le jeu du marché ne suffiront pas. S’ils veulent réussir à faire baisser les émissions au moindre coût, les pouvoirs publics devront aussi agir par voie réglementaire, au travers de normes et règlements de construction par exemple, et en soutenant la recherche-développement. Le dosage exact des instruments employés pourrait varier selon les pays, en fonction de la situation nationale.
Aujourd’hui, il existe déjà un système pour « sanctionner » les pays qui ne tiennent pas les objectifs d’émissions sur lesquels ils se sont engagés dans le cadre du Protocole de Kyoto à la CCNUCC : c’est le mécanisme d’exécution du Protocole de Kyoto. Les pays discutent actuellement de la prochaine phase (post-2012) des engagements et des mesures à prendre au niveau international face au changement climatique. Dans le cadre de ce processus, il sera primordial d’établir des mécanismes d’exécution rigoureux et applicables, dans la mesure où les objectifs et engagements deviendront plus ambitieux et que les marchés du carbone seront développés, afin d’atteindre les objectifs d’atténuation des émissions de GES au moindre coût.
Q. Que pensez-vous de l’équilibre des efforts entre les pays et les hémisphères ?
Mike Smith, Nouvelle-Zélande
R. Un message qui se dégage sans ambiguïté des Perspectives de l’environnement est que les pays industrialisés ne pourront pas résoudre seuls les grands problèmes d’environnement des prochaines décennies. La coopération internationale, en particulier entre les pays de l’OCDE et les économies émergentes en rapide expansion (comme la Chine, l’Inde, le Brésil, la Russie, l’Indonésie et l’Afrique du Sud*), sera primordiale. Cela tient en partie au poids économique grandissant de ces économies et en partie aux pressions croissantes qu’elles exercent sur l’environnement mondial. Le changement climatique et l’érosion de la biodiversité constituent tous deux des défis planétaires qui appellent des solutions planétaires.
Cependant, en vertu du principe de « responsabilités communes mais différenciées », les pays de l’OCDE reconnaissent qu’il leur incombe de jouer un rôle moteur face à ces défis et d’aider les pays en développement à passer à l’action, par exemple au moyen de partenariats et transferts technologiques et de mécanismes financiers. Si la ligne d’action à adopter pour relever ces défis est assez évidente, il faudra trouver des moyens de partager la charge que représentent les coûts d’intervention.
* Note : parmi les pays concernés figurent également la Corée du Sud et le Mexique, qui sont tous les deux membres de l’OCDE et ne sont donc pas mentionnés ici.
Q. En dépit de nombreux efforts de promotion du développement durable, les résultats nécessaires n’ont pas été obtenus à l’échelle mondiale. Pensez-vous qu’une société fondée sur le principe d’une croissance économique infinie est possible et souhaitable sur une planète dont les ressources ne sont pas infinies, compte tenu du contexte d’accroissement de la population mondiale ?
France
R. La poursuite de la croissance économique est essentielle, en particulier pour réduire la pauvreté dans les pays en développement, et dès lors que des politiques appropriées sont suivies, elle peut être compatible avec l’amélioration de la qualité de l’environnement et favoriser même celle-ci. Les deux peuvent être synergiques.
Toutefois, si de nouvelles politiques ambitieuses ne sont pas adoptées, il faut s’attendre à ce que des pressions importantes s’exercent sur l’environnement d’ici à 2030, avec à la clé des répercussions notables sur la santé de l’économie. D’après la nouvelle édition des Perspectives de l’environnement de l’OCDE, l’activité économique sera multipliée par deux et la population augmentera de près d’un tiers, si bien que les émissions de gaz à effet de serre devraient progresser de 37 % par rapport à 2005 et que les températures mondiales devraient se situer environ 2 °C au-dessus des niveaux préindustriels dès 2050. En outre, un milliard de personnes de plus qu’aujourd’hui vivront dans des zones soumises à un fort stress hydrique, c’est-à-dire risquant de connaître des pénuries d’eau. L’augmentation de la pollution et la présence accrue de substances chimiques toxiques dans l’environnement auront des conséquences significatives pour la santé humaine et pour les écosystèmes naturels qui contribuent à créer les conditions du développement économique et de la vie sur Terre.
On le voit, le défi est de taille. Mais l’inaction aurait des conséquences et des coûts plus importants encore. Les Perspectives de l’environnement montrent que si nous collaborons dès à présent au niveau international pour mettre en œuvre des politiques ambitieuses et efficientes, la lutte contre les grands problèmes d’environnement peut être abordable et couronnée de succès. Mais est-ce possible dans la pratique ? Il sera fondamental de faire preuve d’une grande volonté politique et de susciter l’adhésion et la participation des entreprises et des autres parties prenantes. Certains indices montrent l’amorce d’un mouvement en ce sens, mais il reste à savoir s’il interviendra en temps utile et s’il sera suffisant. Grâce aux interventions passées des pouvoirs publics, des améliorations sensibles ont déjà eu lieu dans certains domaines : ainsi, l’efficacité énergétique et le rendement d’utilisation de l’eau ont progressé, tout comme le recyclage, et les émissions de certains polluants atmosphériques locaux ont été considérablement réduites. Il existe donc des exemples positifs sur lesquels nous pouvons nous appuyer. Mais les défis restant à relever – à commencer par le changement climatique et l’appauvrissement de la biodiversité – sont parmi les plus difficiles, car il s’agit de problèmes mondiaux dont le règlement passe obligatoirement par la coopération mondiale.
A lire
Perspectives de l'environnement de l'OCDE 2008
Le changement climatique pourrait multiplier par trois la population exposée à un risque d'inondations côtières d'ici 2070
Le coût de la lutte contre le changement climatique devrait être partagé plus équitablement
OECD work on climate change
Les villes et le changement climatique (en anglais)
Lire les questions et réponses des derniers débats
|
